PC info

17. 03. 2021.

Kako Srbija gubi plodnu zemlju

U periodu od 2014 do 2020. godine, prihodi republičkog budžeta od zakupa i promene namene zemljišta iznosili su 15,4 milijardi dinara, ali je svega 3,4 miljardi dinara upotrebljeno u programe zaštite, uređenja i korišćenja poljoprivrednog zemljišta

Foto: Đ. Simović

Do sada je napisano hiljade tekstova, analiza ili studija o opasnosti da planeta zemlja ne uspe da proizvede dovoljno hrane za stanovništvo kojeg je svake godine sve više. Neuporedivo manje analiza ili studija urađeno je o opasnosti da ostanemo bez plodne zemlje od koje, posredno ili neposredno, nastaje 95 odsto hrane. Zemlja jeste pojam koja običnim građanima simbolizuje nešto što je večno ili neuništivo, nešto što nas je održalo u prošlosti i daje sigurnost za budućnost ali plodna zemlja lako može da nestane ako se zagađuje, pretvara u građevinski prostor ili prekomerno eksploatiše. Zato i nije jasno zašto se od veoma značajnih sredstava, koje država dobija od zakupa poljoprivrednog zemljišta, svake godine sve manje ulaže u navodnjavanje i odvodnjavanje, komasaciju, kontrolu kvaliteta i plodnosti zemljišta, podizanje vetrozaštitnih pojaseva… I zašto se nemo posmatra kako Srbija polako ali neumitno gubi plodnu zemlju.

Za priču o obradivoj zemlji i njenoj zaštiti godina 2013. bila je prekretnica – tada su Ujedinjene nacije po prvi put zvanično zemljište označile kao neobnovljiv prirodni resurs pošto se njegov najvredniji deo, oranični sloj, formira hiljadama godina. Dugo se stvara a brzo uništava. Ujedinjene nacije su otišle i korak dalje i 5.decembar proglasile Svetskim danom zemljišta. I druge organizacije su prepoznale važnost podizanja svesti o značaju zemljišta za našu planetu, pa je tako Međunarodno udruženje za nauku o zemljištu (IUSS) proglasilo period od 2015. do 2024. godine za međunarodnu dekadu zemljišta.

     Prema profesoru Ratanu Lalu, koji je osvojio Svetsku nagradu za hranu 2020. godine, 135 milijardi tona zemljišta izgubljeno je intenzivnom poljoprivredom od perioda industrijske revolucije do danas.

Globalna devastacija zemljišta

Stručnjaci nemaju dileme da je obradivo zemljište glavni izvor za proizvodnju hrane za rapidno rastuću ljudsku populaciju, ali bi zemljište takođe trebalo da bude izvor sirovina, rezervoar i filter vode, čuvar bogatog biodiverziteta i glavna brana protiv globalnog otopljavanja. Čak 95% hrane koje se proizvede na planeti direktno ili indirektno povezano sa zemljištem a samo 5% sa vodom, tačnije ribarstvom i akvakulturom. Iako sve to znamo, znamo i da je kvalitetnog, obradivog zemljišta sve manje. Ono se uništava kontaminacijom, ekspanzijom gradova, sečom šuma, intenzivnom poljoprivredom, klimatskim promenama, prekomernom ispašom, erozijom i drugim faktorima. Prema profesoru Ratanu Lalu, koji je osvojio Svetsku nagradu za hranu 2020. godine, čak 135 milijardi tona zemljišta izgubljeno je intenzivnom poljoprivredom od perioda industrijske revolucije do danas.

Kako se u Vojvodini plodnost zemljišta „topi“

Opadanje sadržaja organske materije u zemljištu dugotrajan je proces i nije primetan tokom nekoliko godina ili čak decenije, ali je prisutan. Na taj proces godinama upozorava rukovodilac Laboratorije za zemljište i agroekologiju Instituta za ratarstvo i povrtarstvo dr Jovica Vasin, koji je sa svojim timom proteklih godina analizirao više od 200.000 uzoraka zemljišta u Vojvodini.

 

Dr Jovica Vasin: “Uskoro Vojvodinu nećemo moći da zovemo plodnom ravnicom” (foto: Đ. Simović)

„Svedeni“ zaključak tih istraživanja je poražavajući:
– Na bezmalo tri četvrtine površine Vojvodine imamo dva tipa zemljišta – černozem i ritsku crnicu. One su pre početka intenzivne poljoprivrede imali sadržaj organske materije oko pet odsto. Danas u Vojvodini zemljišta sa ovim sadržajem organske materije ima svega na jedan odsto površina”, navodi Vasin, koji upozorava da uskoro Vojvodinu nećemo moći da zovemo plodnom ravnicom.

– Kako je, dakle, pred našim očima nestajala plodna ravnica, o kojoj su toliko pisali pesnici, pričali stručnjaci i seljaci, ali o njoj izgleda nisu previše razmišljali oni koji kreiraju agrarnu politiku?
Državno poljoprivredno zemljište su bez naknade decenijama koristili „socijalistički“ kombinati, da bi sa sa početkom tranzicije, a nakon prodaje kombinata, najveći deo tog zemljišta je popisan. Posle donošenja Zakona o zemljištu i formiranja Upave za poljoprivredno zemljište, a na javnim nadmetanjima država je počela da daje zemljište u zakup.

    “Na bezmalo tri četvrtine površine Vojvodine imamo dva tipa zemljišta – černozem i ritsku crnicu. One su pre početka intenzivne poljoprivrede imali sadržaj organske materije oko pet odsto, ali danas u Vojvodini zemljišta sa sadržajem organske materije ima svega na jedan odsto površina”, navodi dr Jovica Vasin.

Na samom početku javio se problem zbog restitucije koja nije bila završena, zbog čega je državno zemljište izdavano samo na godinu dana, pa zakupci nisu bili zainteresovani da održavaju njegovu plodnost đubrenjem i ostalim merama. To je dovelo do dodatnog opadanja plodnosti.

Zakonom o poljoprivrednom zemljištu predviđeno je da se plodnost čuva i unapređuje, za šta se koristio novac dobijen od zakupa. Već Član 1 zakona to definiše: “Ovim zakonom uređuje se planiranje, zaštita, uređenje i korišćenje poljoprivrednog zemljišta, nadzor nad sprovođenjem ovog zakona i druga pitanja od značaja za zaštitu, uređenje i korišćenje poljoprivrednog zemljišta kao dobra od opšteg interesa.”

Za ove namene bilo je dovoljno novca dobijenog zakupom državnog poljoprivrednog zemljišta, dok se neko nije setio da bi znatan deo mogao da se preusmeri u popunjavanje budžetskog deficita.

Prvi je problem uočio saradnik Ekološkog centra “Stanište” u Vršcu – Dejan Maksimović. Kao veterinara, zanimalo ga je kakva je agrarna politika, kako se usvaja, koje mere postoje i kakvi su njeni rezultati. Međutim, pravi podsticaj za bavljenje ovom oblašću usledio je tek nakon nekoliko istraživanja na temu namenskog trošenja novca od naknada za zaštitu životne sredine, tzv. „zelenog dinara“. Ova istraživanja, a bilo ih je sedam od 2010. godine, sproveo je Ekološki centar „Stanište“ iz Vršca, samostalno ili u saradnji sa Centrom za evropske politike iz Beograda.

 

Dejan Maksimović: “Da je reč o namernom zakidanju i to još u fazi planiranja ukazuju podaci da su planirani rashodi značajno manji od prihoda od naknada, a svake godine se planira sve manje novca za ove programe.” (foto: Đ. Simović)

Sva istraživanja razotkrila su velike probleme u sistemu finansiranja zaštite životne sredine. Najuočljivije je da se novac koji država prihoduje od namenskih naknada za zaštitu životne sredine, a koje plaćaju građani i privreda, u većem delu troši – nenamenski. Sredstva od ovih naknada bila su do kraja 2015. godine namenska i morala su se trošiti kroz Zeleni fond Republike Srbije, a na lokalnom nivou kroz budžetski fond za zaštitu životne sredine. To je bilo propisano odredbama više ekoloških zakona. I pored ove obaveze, značajni iznosi prihoda od eko-naknada su bez posledica trošeni nenamenski, u svrhe koje nisu u vezi sa životnom sredinom.

Tako su od 2010–2018. godine, od ovih naknada budžeti na svim nivoima prihodovali ukupno 89 milijardi dinara, dok je na aktivnosti koje zaista doprinose zaštiti životne sredine potrošeno samo 34 milijarde dinara. To znači da je oko 55 milijardi dinara, ili oko pola milijarde evra, potrošeno u svrhe koje nisu u vezi sa životnom sredinom. Budući da se nenamensko trošenje sredstava vidi svake godine, u republičkom budžetu i u oko 80% lokalnih samouprava, možemo govoriti o namernom i sistematskom zakidanju na životnoj sredini. Svaka vlast od 2010. godine je unazađivala sistem finansiranja životne sredine, ublažavajući propise ili dopuštajući da se oni ne sprovode.

Prikupljeni novac od zakupa državnog poljoprivrednog zemljišta trebalo bi isključivo namenski da se utroši za navodnjavanje i odvodnjavanje, uređenje atarskih puteva, rad poljočuvarske službe, odbranu od grada, komasaciju, kontrolu kvaliteta i plodnosti zemljišta, podizanje vetrozaštitnih pojaseva, i druge mere. U Zakonu o poljoprivrednom zemljištu postoji izvesna nedorečenost po pitanju namenskog karaktera ovih naknada, koja ostavlja prostor za različita tumačenja. Ili jednostavnije rečeno za razne zloupotrebe.

Članom 63. i 71. propisano je da su ova sredstva prihod budžeta Republike (30%), Pokrajine (30%) i lokalnih samouprava (40%), i da se koriste „za realizaciju godišnjeg programa zaštite, uređenja i korišćenja poljoprivrednog zemljišta koji donosi nadležni organ jedinice lokalne samouprave“. Ovde je pomenuta namena za lokalni nivo, ali ne i za ostale nivoe vlasti. Konsultovali smo se sa više pravnika, koji su nepodeljenog mišljenja da jedan isti budžetski prihod ne može biti za jedan nivo vlasti namenskog, a za drugi nivo opšteg karaktera, te se primenom pravne analogije smatra da su ove naknade namenske za sve nivoe vlasti.

Međutim, najozbiljniji “udar” na primenu ovog Zakona dogodio se krajem 2015. godine, kada je izmenama Zakona o budžetskom sistemu u članu 1., tačka 15. ukinut namenski karakter svim naknadama. A ako novac više nije namenski, onda više nema ni nenamenskog trošenja – I problem je rešen. Ovo je vlastima na svim nivoima ostavilo potpunu slobodu da, u još većim iznosima, nastave da se sredstvima dobijenim od zakupa poljoprivrednog zemljišta popunjavaju razne praznine u budžetima, a sama zemlja nastavila da propada.

“Istraživali su primenu finansijskih odredbi dva zakona – o poljoprivrednom zemljištu i o podsticajima u poljoprivredi, za period 2014-2020. godine. Od Ministarstva poljoprivrede, Pokrajinskog sekretarijata za poljoprivredu i svih 145 lokalnih samouprava sa područja centralne Srbije i AP Vojvodine traženi su godišnji programi zaštite, korišćenja i uređenja poljoprivrednog zemljišta i programi poljoprivredne politike i politike ruralnog razvoja, kao i izveštaji o korišćenju sredstava ovih programa,” kaže Dejan Maksimović.

Mukotrpan put do dokumenata

Vlasti u Srbiji rado objavljuju planove i obećanja, ali problem nastaje kada treba da se javnost izvesti šta je zaista urađeno i koliko novca je potrošeno. Da veliki broj državnih organa ne poštuje Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja pokazuje da su istraživači Ekološkog centra „Stanište“ odgovore u predviđenom roku dobili od oko polovine opština, nakon dva meseca dobili su oko 125 odgovora, dok su u 20 slučajeva morali da se žale i Povereniku za informacije od javnog značaja. Dešavalo se i da pokrenu prekršajne postupke. Uglavnom, samo za prikupljanje dokumenata od svih lokalnih samouprava bilo im je potrebno oko 6 meseci.

Republika šampion u nenamenskom trošenju novca

Analiza dokumenata ukazala je da je stanje najnepovoljnije na nivou Republike. U periodu 2014-2020. godine, prihodi republičkog budžeta od zakupa i promene namene zemljišta iznosili su godišnje između 1,7 i 2,5 milijardi dinara, ili ukupno 15,4 milijardi dinara, zajedno sa neiskorišćenim novcem prenetim iz prethodnog perioda. U istom periodu, kroz godišnje programe zaštite, uređenja i korišćenja poljoprivrednog zemljišta, a koji uredbom utvrđuje Vlada Srbije, izvršeni su rashodi od tek 3,4 milijarde dinara, što je tek petina od prihoda. U druge namene potrošeno je 12 milijardi dinara ili 101 milion evra. Da se radi o namernom zakidanju još u fazi planiranja, ukazuje to da su čak i planirani rashodi značajno manji od prihoda od naknada. A svake godine su sve manji. Iako su prihodi od zakupa bili na sličnom nivou, svake godine se sve manje novca planira u republičkom budžetu, a stvarno se potroši još manje od planiranog. Tako je u 2020. godini planirano samo 235 miliona dinara, što je manje nego ikada do sada (gotovo 9 puta manje nego 2014), a zaista je potrošeno tek oko 156 miliona dinara.
U tabeli su prikazani prihodi republičkog budžeta od naknade za zakup i od naknade za promenu namene poljoprivrednog zemljišta, kao i rashodi izvršeni kroz republičke programe radova na zaštiti, uređenju i korišćenju poljoprivrednog zemljišta.
 

 
    Tekući prihodi od naknada      Planirani rashodi      Izvršeni rashodi
2014     2.275.612.000                   2.045.443.000     749.998.663
2015     2.107.740.611                 1.417.536.000     777.938.447
2016     2.498.955.311                  865.300.000     534.692.688
2017     1.712.939.046                 861.300.000     517.454.518
2018     1.884.692.790                532.076.000     346.371.039
2019     2.149.770.000                520.000.000     300.204.953
2020     1.717.288.000                 235.519.000     155.954.447
Ukupno      14.346.997.758     6.477.174.000     3.382.614.755

Iz 2013. godine preneto je 1.067.665.900 dinara, neutrošenih iz prethodnog perioda, tako da su ukupni prihodi bili 15.414.663.658 dinara.

Primećuje se da su iznosi i planiranih i izvršenih rashoda počeli značajno da opadaju nakon izmena Zakona o budžetskom sistemu 2015. godine, što znači da vlasti koriste mogućnosti koje im daje zakon, da bez posledica prenamenjuju novac.

Maksimović navodi još jedan apsurd – oko 85% novca od zakupa zemljišta, koja su prihod republičkog budžeta, prikupljaju se na području AP Vojvodine, ali se koriste za uređenje zemljišta isključivo na području centralne Srbije. Tako zakupci zemljišta iz Vojvodine manjim delom finansiraju uređenje zemljišta u centralnoj Srbiji, a većim delom druge potrebe republičkog budžeta.

Nepotrebno zaduživanje za odbranu od grada u Vojvodini

Na pokrajinskom nivou je stanje znatno bolje, nenamenski potrošeni iznosi su značajno niži, ali problemi, ipak, postoje. U 2019. godini su zbirni prihodi od naknada i neiskorišćenih prenetih sredstava iz prethodne godine iznosili nešto više od 2 milijarde dinara, dok su rashodi za mere zaštite i uređenja zemljišta iznosili samo 992 miliona dinara. Tako je u toj godini nešto više od milijarde dinara, ili oko 9 miliona evra, dobilo drugu namenu.
A tada je Skupština Vojvodine u februaru 2020. godine izglasala da se za automatizaciju odbrane od grada zaduži u iznosu od 600 miliona dinara na šest godina, sa ukupnom kamatom 57 miliona dinara. Dakle, novac koji je naplaćen zakupcima zemljišta i koji je bio na raspolaganju, potrošen je u druge svrhe, a onda je za istu namenu uzet kredit.

    U 2020. godini planirano je svega 235 miliona dinara, što je manje nego ikada do sada (gotovo 9 puta manje nego 2014), a zaista je potrošeno samo 156 miliona dinara.

Na lokalnom nivou je stanje negde „na sredini“. Mora se naglasiti izrazita razlika u prihodima od zakupa i rashodima za uređenje zemljišta između AP Vojvodine i centralne Srbije. U centralnoj Srbiji su prihodi minimalni, te je istraživano stanje samo u Vojvodini. U periodu 2014-2019. (podaci za 2020. godinu biće dostupni tek polovinom 2021. godine), u oko 85 odsto vojvođanskih opština, rashodi kroz programe zaštite i uređenja zemljišta bili su manji od prihoda od zakupa. Ukupna razlika za ceo period iznosi oko 5,4 milijardi dinara, ili oko 45,5 miliona evra. Kada se obrade podaci za 2019. godinu, očekuje se da će ovaj iznos biti još veći.

Kada se saberu iznosi na svim nivoima, od 2014. godine oko 18,5 milijardi dinara, ili oko 156 miliona evra, naplaćenih na ime zakupa i promene namene poljoprivrednog zemljišta, potrošeno je u druge svrhe, a ne u mere zaštite i uređenja zemljišta. To ne bi bilo sporno da smo rešili sve probleme sa uređenjem zemljišta ili da nemamo potrebe za daljim ulaganjima.

Samo jedan detalj u dugoj priči o nenamenskom trošenju novca mogao bi da se odnosi na učestala „čišćenja divljih deponija po ataru“ za 150 miliona dinara ili vrlo visokih iznosa koji se troše za uređenje atarskih puteva, sa različitih nivoa vlasti istovremeno, bez navođenja u izveštajima koliko je radova stvarno izvedeno i po kojoj jediničnoj ceni. Ovo podstiče sumnju da se i od novca koji se potroši kroz programe zaštite i uređenja zemljišta, značajan deo troši nenamenski.

Šta da se radi?

Stručnjaci se slažu da je neophodno izmeniti Zakon o budžetskom sistemu i što pre vratiti namenski karakter prihodima od zakupa i promene namene zemljišta. Izmenama tog Zakona potrebno je propisati da lokalne skupštine donose i godišnje programe zaštite i uređenja zemljišta, ali i da usvajaju izveštaje o sprovođenju tih programa. U većini lokalnih samouprava ti izveštaji su nedostupni javnosti, o njima se ne raspravlja i pitanje je da li bi se i sačinjavali, da nije zakonom obavezno njihovo dostavljanje Ministarstvu poljoprivrede, a značajan broj opština ove izveštaje ni nema. Potrebno je i izmeniti Zakon o poljoprivrednom zemljištu i racionalnije raspodeliti prihode između republičkog i pokrajinskog budžeta.

Ovakva raspodela ne bi bila ideološka, politička, već krajnje racionalna. Vojvodina od centralne Srbije ima izrazito veće i prihode od zakupa, a samim tim i potrebe za uređenjem i zaštitom zemljišta. Na primer, stručnjaci iz oblasti vodoprivrede procenjuju da za postizanje optimalnog održavanja kanalske mreže godišnje nedostaje oko 800 miliona dinara. Samo drugačijom raspodelom prihoda može se doći do tog novca, uz podsećanje da se oko milijardu i po dinara od zakupa zemljišta iz republičkog budžeta uopšte ne koristi za mere zaštite i uređenje zemljišta, već se usmerava u druge svrhe.
Same izmene propisa nisu dovoljne, imajući u vidu iskustvo nenamenskog trošenja novca i pre izmena Zakona o budžetskom sistemu. Zato je, osim mera državne kontrole, potrebno podstaći udruženja poljoprivrednika, zatim udruženja koje se bave vladavinom prava, nadzorom javnih finansija, kao i istraživačke medije, da nadziru korišćenje novca od zakupa zemljišta.

Potrebno je da republički i pokrajinski organi ažuriraju postojeće, ili pripreme i javno objave nove planove i studije, kojima bi se utvrdilo tačno stanje atarskih puteva, kanalske mreže, protivgradne zaštite, poljočuvarske službe, vetrozaštitnih pojaseva, komasacije.. sa predlogom srednjoročnih i dugoročnih mera, procenom troškova i rokova za izvođenje. Time bi podaci gde i u kom obimu treba sprovesti mere bili jasni i javno dostupni, što bi omogućilo praćenje rezultata politike i racionalnog korišćenja novca.

A glas javnosti?

Da se novac prikupljen od zakupa poljoprivrednog zemljišta nenamenski troši znaju dobro, pored autora istraživanja, i poljoprivrednici i lideri udruženja koje ih predvode. Pa zašto nema protesta ili negodovanja po tom pitanju? Očigledno su lični ciljevi imperativ naspram opštih vrednosti. Ne želeći da naude ličnim ciljevima, a naročito oni koji predvode udruženja poljoprivrednika, nisu spremni da govore o ovom problemu. Posledica takvog kalkulantskog ponašanja je izostanak pritiska javnosti na vlasti kako bi se rešili brojni problemi, između ostalog, i nenamenskog trošenja novca dobijenog zakupom državnog poljoprivrednog zemljišta. Zato se kod nas zajednički resursi, uključujući tu i državno poljoprivredno zemljište, tako lako i rašireno raubuju i zloupotrebljavaju. Dokle god ova lično bude dominantno u odnosu na opšte malo je verovatno da će se stanje u poljoprivredi poboljšati.

Autori: Đorđe Simović i Žikica Stevanović